LA CONTROVERSIA DIPLOMÁTICA ENTRE
MÉXICO Y LOS ESTADOS UNIDOS, 1925-1927

Ilse María Escobar Hofmann

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Entre los postulados innovadores del movimiento armado de 1910 se encuentra el de convertir al Estado mexicano en un agente activo de los asuntos económicos del país. El artículo 27 de la Constitución de 1917 es un claro ejemplo de esta transformación, pues plantea la necesidad de que la nación logre un mayor control de sus recursos naturales. Para cumplir con este principio, resultaba indispensable formular la ley reglamentaria de dicho artículo para que lo dispuesto por él se ejecutara, así como elaborar el reglamento respectivo que ordenase la forma de hacerlo.

Los gobiernos revolucionarios llevaron a cabo medidas destinadas a reivindicar para la nación la propiedad de todos los combustibles minerales del subsuelo y aumentar la participación del Estado en los beneficios de la explotación petrolera. Esta nueva situación trajo consigo el conflicto inminente con los intereses extranjeros, especialmente con los petroleros, que veían limitados los privilegios que el Porfiriato les había otorgado para explotar materias primas en México.

Durante los regímenes de Venustiano Carranza y de Álvaro Obregón se intentó sustituir los antiguos títulos de propiedad de las compañías petroleras por concesiones gubernamentales, a través de una ley reglamentaria para el párrafo IV del artículo 27 constitucional. Se presentaron varios proyectos que se debatieron en las cámaras, pero ninguno llegó a hacerse debido a la firme presión que contra ellos mantuvieron los petroleros y el gobierno de los Estados Unidos. La reglamentación afectaba seriamente la situación de la propiedad del petróleo, concedida anteriormente al superficiario.

Plutarco Elías Calles siguió los mismos pasos de sus antecesores, aunque sin mayor éxito, pues si bien llegó a promulgar, en diciembre de 1925, una ley reglamentaria del artículo 27, se vio más adelante en la necesidad de modificarla a favor de los intereses norteamericanos. El intento de este presidente por hacer realmente efectiva la aplicación del artículo 27 provocó un enfrentamiento con el imperialismo norteamericano, que deterioró las relaciones de ambos países de 1925 a 1927. Fue un periodo agitado y dificultoso, lleno de acalorados altercados diplomáticos, de intrigas y serias amenazas.

México se presentó frente a los Estados Unidos como un país débil que tenía poco que oponerle. A pesar de que sus leyes y reformas eran absolutamente válidas ante el derecho internacional, no pudo aplicarlas porque los norteamericanos las encontraron inconvenientes a su propio desarrollo. La reglamentación petrolera resultaba demasiado radical para que fuera aceptada por los petroleros, y la situación interna de México demasiado débil para imponerla. Sin embargo, aun cuando los propósitos de Carranza, Obregón y Calles, en esta materia, no se alcanzaron, establecieron un claro antecedente dentro del proceso que culminó con la ulterior expropiación petrolera, al presentarse la coyuntura histórica que lo hizo posible.

Contenido de la ley reglamentaria del artículo 27 de la Constitución
y de la ley orgánica de la fracción I del mismo

Para acrecentar la participación gubernamental en la producción petrolera de México, Plutarco Elías Calles, al poco tiempo de tomar posesión de su cargo como presidente, nombró una comisión mixta con representantes del ejecutivo y del legislativo para que redactase un proyecto de ley reglamentaria del artículo 27 en el ramo del petróleo.[ 1 ]

La comisión estuvo integrada por el diputado Jesús Yépez Solórzano, por el senador Ignacio Rodarte, por el ingeniero Joaquín Santaella como representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por el licenciado Manuel de la Peña, como representante de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo.[ 2 ] El proyecto que diseñó esta comisión fue aprobado por el Congreso mexicano en diciembre de 1925 y publicado el 31 de diciembre en el Diario Oficial. La ley reglamentaria, en concordancia con el artículo 27 de la Constitución, otorgaba a la nación el dominio directo, "inalienable e imprescriptible [...] de toda mezcla natural de carburos de hidrógeno que se encuentren en su yacimiento, cualquiera que sea su estado físico". Establecía, a su vez, que la industria petrolera sería de utilidad pública y que, por lo tanto, "sólo con autorización expresa del ejecutivo federal, concedida en los términos de la presente ley y sus reglamentos", podrían ejecutarse los trabajos que dicha industria requiriera.[ 3 ] El gobierno federal otorgaría concesiones petroleras a los mexicanos y sociedades civiles y comerciales constituidas conforme a las leyes mexicanas y obligadas a sujetarse a los preceptos de esta ley. Los extranjeros, además de esta obligación, tendrían que cumplir con lo prescrito en la fracción 1 del artículo 27, considerándose como nacionales con respecto a los bienes adquiridos por ellos en el país, sin invocar la protección de sus gobiernos.[ 4 ]

En los artículos sucesivos (del 7 al 11) se especificaban las bases sobre las cuales se otorgarían las concesiones de exploración y explotación del petróleo, las concesiones para establecer oleoductos de "uso público" y de uso privado, las concesiones que se otorgarían a refinerías y plantas de aprovechamiento de gas y las que se llevarán a cabo en terrenos federales.[ 5 ]

Con el fin de respetar los derechos adquiridos, la ley procedía a confirmar concesiones otorgadas con anterioridad por el ejecutivo y al amparo de las leyes vigentes. Para esto se estableció la confirmación de derechos y contratos adquiridos antes del 19 de mayo de 1917 y no por más de cincuenta años.[ 6 ] Esta limitación en la posesión de propiedades petroleras significaba claramente el primer paso hacia una posterior nacionalización de toda la industria. A pesar de haberse incluido en la ley la definición de "actos positivos", acordados en Bucareli, se negaban las posesiones perpetuas.

El artículo 15 de la ley reglamentaria establecía que las propiedades petroleras tenían que solicitar del gobierno concesiones confirmatorias antes del 19 de enero de 1927, "pasado este plazo, se tendrán por renunciados estos derechos, y no tendrán efecto alguno contra el gobierno federal, los derechos cuya confirmación no se haya solicitado".[ 7 ]

En los últimos artículos de la ley (del 16 al 22), se especificaban las causas de caducidad de una concesión petrolera, las multas a las infracciones de esta ley y los impuestos que gravarían a la industria petrolera. Asimismo, se facultaba al ejecutivo a tomar las medidas necesarias para evitar el alza de los precios de los productos petroleros que se vendieran en el país y a expedir las disposiciones reglamentarias de esta ley.[ 8 ] El reglamento correspondiente a esta ley fue aprobado y publicado a principios de abril de 1926.[ 9 ]

Por ese mismo tiempo, Calles sometió al Congreso otro proyecto para reglamentar la fracción I del artículo 27, que fue aprobado y después dado a conocer en el Diario Oficial el 21 de enero del siguiente año.[ 10 ] Esta ley no trataba directamente la situación de la industria petrolera, pero sí la afectaba seriamente, pues contenía prohibiciones a individuos o sociedades extranjeras para poseer terrenos en una faja de cincuenta y cien kilómetros a lo largo de costas y fronteras, respectivamente, y muchos terrenos petroleros se encontraban cerca de la costa del Golfo de México.[ 11 ] Al tratar de regresar a México el control sobre su patrimonio nacional, se limitaban necesariamente los derechos de propiedad de los extranjeros, originando la controversia petrolera con el gobierno norteamericano.

La ley orgánica de la fracción I del artículo 27 establecía que "ningún extranjero podrá adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras, y de cincuenta en las playas, ni ser socio de sociedades mexicanas que adquieran tal dominio en la misma faja".[ 12 ] Las sociedades mexicanas que poseyeran fincas rústicas con fines agrícolas podían aceptar capital extranjero a condición de que éstos firmaran un convenio ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, por medio del cual se consideraran como nacionales respecto de los bienes que se les permitiera adquirir, y a no invocar la protección de sus gobiernos bajo pena de perder dichos bienes.[ 13 ] Si la participación del extranjero era de un cincuenta por ciento o más del interés total de dichas sociedades mexicanas, se negaba el permiso, a menos que se enajenara el excedente en un plazo de diez años, tratándose de personas morales, o a su muerte, en caso de personas físicas.[ 14 ]

En su artículo 5 disponía que "los derechos objeto de la presente ley, no comprendidos en el artículo anterior, y adquiridos legalmente por extranjeros con anterioridad a la vigencia de la misma podrán ser conservados por los actuales propietarios hasta su muerte".[ 15 ] En caso de herencia de bienes cuya adquisición vedaba la ley a los extranjeros o de adjudicaciones de derechos preexistentes a la ley, se concedía en el artículo 6 que la Secretaría de Relaciones Exteriores diese el permiso para tal adjudicación con la condición de que se transmitieran los derechos a personas capacitadas en un plazo de cinco años a contar de la fecha de la muerte del autor de la herencia, en el primer caso, o de la adjudicación en el segundo.[ 16 ]

Las dos leyes expedidas por el gobierno del presidente Calles demuestran su intención de evadir las supuestas obligaciones que Obregón había contraído con el gobierno norteamericano en las pláticas de Bucareli, relacionadas con la propiedad del subsuelo. Calles se mostraba dispuesto a reestructurar las relaciones políticas de México con los Estados Unidos tratando de dar valor efectivo al artículo 27 constitucional y disminuyendo así la dependencia que nuestro país había establecido durante el Porfiriato.[ 17 ]

En un principio pareció que Calles estaba decidido a alcanzar su objetivo a costa de los problemas internacionales que pudieran surgir. Lorenzo Meyer afirma que "antes de presentar y aprobar la nueva legislación sobre el petróleo, en diciembre de 1925, varios miembros del Congreso discutieron con Calles las posibles consecuencias internacionales de su acción; éste les manifestó que en última instancia estaba decidido a caer pero no a transigir; los legisladores siguieron entonces adelante".[ 18 ] Sin embargo, transigió, pues de 1925 a 1927 no aplicó las penas por el incumplimiento de las leyes expedidas por miedo a precipitar una grave crisis.

La reacción del gobierno de los Estados Unidos
ante la legislación petrolera de Calles

Los proyectos legislativos del artículo 27 del año de 1925 provocaron una situación de alarma en los Estados Unidos. Las compañías petroleras norteamericanas se unieron entre sí para luchar en contra de los planes del gobierno mexicano y hacerlos fracasar.[ 19 ] A través de su Departamento de Estado y de su embajada en México, manifestaron su protesta en contra de dicha legislación, aun cuando ésta no era vigente todavía y no dañaba ningún derecho de ciudadanos norteamericanos.[ 20 ] Los petroleros exigieron a su gobierno que reclamara sin rodeos a la, según ellos, retroactiva y anticonstitucional futura legislación petrolera. Se dirigieron también a Calles directamente, recordándole que había aprobado los acuerdos hechos por el régimen anterior y que iban en contra de los proyectos legislativos que se efectuaban en esos momentos. Calles les respondió que él no podía intervenir en cuestiones que sólo competían al poder legislativo.[ 21 ]

Las negociaciones entre los dos gobiernos tuvieron un tono francamente violento, especialmente por la actitud del embajador James R. Sheffield y del secretario de Estado Frank B. Kellogg, quienes se propusieron defender los intereses petroleros de sus conciudadanos, tomando como antecedente principal las declaraciones de los comisionados mexicanos durante las Conferencias de Bucareli de 1923. A lo largo de 1925, Kellogg manifestó en varias ocasiones que los Estados Unidos no permitirían que los proyectos confiscatorios de la legislación petrolera se llevaran a cabo.[ 22 ] Con el objeto de asegurarse que México no se apartaría de lo convenido en Bucareli, el gobierno norteamericano insistió ante Calles, en un principio, en firmar un tratado de amistad y comercio, semejante al que se había ofrecido a Obregón. Pero Calles rechazó la proposición.[ 23 ]

Sheffield intervino también activamente en contra de la aplicación de las leyes petroleras, presionando implacablemente a sus superiores a tomar medidas enérgicas para proteger los derechos norteamericanos en México. Influido por las compañías petroleras procuró desprestigiar al gobierno mexicano ante su país. Y no sólo

se concretó a apoyar incondicionalmente la posición de las compañías, sino que cuando éstas dieron muestras de abandonar su oposición y aceptar la legislación mexicana, insistió en la necesidad de que se mantuvieran firmes en la negativa inicial y no vaciló en proponer el empleo de la fuerza para frustrar los intentos de Calles por consumar "la violación del derecho internacional a través de la confiscación"; tan drástica medida era necesaria no sólo para defender los intereses de unas cuantas empresas norteamericanas en México sino "en bien de la civilización y el comercio pacífico".[ 24 ]

Desde el punto de vista de un pueblo imperialista, Sheffield no dejaba de tener razón, pues el establecer un antecedente de este tipo en México, serviría de ejemplo a seguir en otros países, donde los norteamericanos tenían también importantes intereses que defender. Los inversionistas extranjeros querían que México reconociera, para ellos y sus propiedades en el país, un régimen de excepción y de privilegio aun a costa de su soberanía.

Al regreso de una larga estancia en los Estados Unidos, de diciembre de 1924 a febrero de 1925, el embajador norteamericano consiguió entrevistarse con el presidente Calles el 16 de mayo, pero no llegaron a entenderse.[ 25 ] Según el aide-mémoire de Sheffield, única relación de su entrevista, Calles parecía estar convencido de que el único propósito que buscaba el capitalista extranjero en México era explotar, y estaba decidido a nacionalizar tierras, minas, bosques y petróleo, a pesar de afectar necesariamente a un gran número de posesiones norteamericanas.[ 26 ] El presidente había resuelto que el capital extranjero debía participar más en la economía de México aceptando mayores impuestos y aumentando los salarios, esto último para fortalecer las organizaciones de obreros mexicanos. En esa ocasión Sheffield le advirtió que tales medidas retardarían el progreso material del país porque alejarían a los inversionistas de México. Los Estados Unidos estaban ansiosos de ayudar a México en cualquier forma, decía Sheffield, a cambio de que las vidas y los derechos de sus conciudadanos quedaran protegidos. Calles insistió que los derechos de propiedad de los norteamericanos recibirían sólo la protección a que tenían derecho según las leyes mexicanas. El embajador quedó decepcionado de la entrevista y convencido de que sólo la experiencia podía hacer que Calles abandonara su, según él, desatinado propósito.[ 27 ] A pesar de estar en total desacuerdo con la política del gobierno de Calles, Sheffield declaraba en la prensa norteamericana que las relaciones entre los dos países eran amistosas, alababa la actitud de Calles ante los Estados Unidos y afirmaba que no se vislumbraban problemas serios con el presidente mexicano.[ 28 ]

Sheffield no perdió tiempo en comunicarse con su nuevo jefe, Frank B. Kellogg, quien reemplazó a Hughes como secretario de Estado en marzo de 1925. Al mes siguiente, el embajador se quejaba con él de las numerosas extralimitaciones y arrogantes demandas de los trabajadores mexicanos, que presentaban graves problemas al capital norteamericano. Convencido de que pronto surgirían conflictos con México, decidió entrevistarse personalmente con Kellogg en junio de ese año.[ 29 ]

A raíz de esta conversación, el secretario de Estado hizo declaraciones a la prensa, amenazando seriamente al gobierno mexicano. Empezaba por recordarle las obligaciones que había contraído en las Conferencias de Bucareli y esperaba que México restaurara las propiedades ilegalmente quitadas a sus dueños e indemnizara a los ciudadanos americanos. Atacó duramente las "violaciones" ocasionadas por las leyes agrarias por las que no se había dado ninguna compensación a los americanos. Finalmente, después de referirse a otro posible movimiento revolucionario en México, señaló que ese país contaría con el apoyo de su gobierno siempre y cuando protegiera las vidas y los intereses americanos y cumpliera con sus compromisos internacionales.[ 30 ]

La inquietante declaración de Kellogg provocó indignación en nuestro país y desató muchos comentarios en la prensa mexicana que la calificaban de enérgica y fuera de lugar.[ 31 ] Calles no dejó esperar su respuesta manifestando que no iba a permitir intervenciones de extranjeros en asuntos internos de su gobierno. Afirmó que México había demostrado su interés en cumplir con sus obligaciones internacionales al celebrar convenciones de reclamaciones para conocer los daños sufridos a extranjeros y pagar las debidas indemnizaciones, aun cuando no estaba obligado a hacerlo conforme al derecho internacional. Rechazaba que la aplicación de las leyes agrarias pudiera ser un motivo de queja,

porque México las ha expedido en ejercicio de su soberanía e independientemente de eso, el Departamento de Estado, en nombre de los nacionales americanos, ha aceptado la forma de indemnización prescrita por las leyes mexicanas.

Denunciaba, además, que las declaraciones de Kellogg entrañaban una amenaza a la soberanía de México y que su gobierno no estaba "dispuesto a subordinar sus relaciones internacionales a las exigencias de cualquier otro país".[ 32 ] En México, el Congreso, el ejército y las organizaciones obreras y campesinas manifestaron su apoyo y solidaridad al presidente Calles censurando la conducta de Kellogg. Por su parte, en los Estados Unidos, el World, el New Republic, el Washington Post y otros periódicos se pronunciaron también en contra de las amenazas del secretario de Estado.[ 33 ]

Sheffield pareció no haberse perturbado por la respuesta de Calles, pues el 17 de junio pronunció un discurso en un banquete que le ofreció la Universidad de Yale, en New Haven, donde se refirió a México, sin mencionar las recientes declaraciones. Dijo que cuando un país formaba parte del concierto de las naciones tenía que actuar conforme a las leyes internacionales y vivir dentro de esta legalidad, respetando y protegiendo los derechos de los extranjeros. Puntualizaba que los norteamericanos en el extranjero deberían gozar de este derecho.[ 34 ]

En su informe presidencial del 1o. de septiembre de 1925, Calles dio a conocer la importancia de los proyectos legislativos del artículo 27 que se estaban llevando a cabo y que se someterían al Congreso de la Unión. Asimismo mencionó que entre México y los Estados Unidos se habían aprobado convenios pendientes sobre el contrabando, el tráfico ilícito de narcóticos, la migración, la pesca en aguas limítrofes y la extradición. Estos tratados se llevaron a cabo seguramente como precaución para aprobar posteriormente al reglamento de las fracciones I y IV del artículo 27.[ 35 ] Después de referirse a las declaraciones hechas por el secretario de Estado de los Estados Unidos y de las debidas rectificaciones que el ejecutivo a su cargo había hecho, informó que las relaciones entre los dos países marchaban "sobre un entendimiento cordial y franco", a pesar de que esta cordialidad era sólo aparente.[ 36 ]

Por su parte, la embajada mexicana en Washington y los consulados en el resto del país informaban constantemente de la oposición que prevalecía en los Estados Unidos con motivo de los proyectos reglamentarios del artículo 27. Se había desatado una campaña subversiva contra el gobierno de Calles, probablemente apoyada por el gobierno norteamericano y por las compañías petroleras.[ 37 ]

Contenido de la correspondencia diplomática
entre México y los Estados Unidos a partir de noviembre de 1925

Desde finales de 1925 y a lo largo de 1926 se entabló una larga correspondencia entre los gobiernos de México y de los Estados Unidos que, a pesar de haberse manejado con cortesía y haber sido útil en aclarar los puntos de discusión, no llegó a ningún acuerdo formal y presentó el peligro de que los dos países rompieran sus relaciones. A través de esta correspondencia los dos gobiernos mantuvieron con firmeza sus puntos de vista y refutaron repetidas veces sus argumentos a favor y en contra de las leyes del petróleo y tierras que México intentaba poner en vigor. Las comunicaciones de los Estados Unidos fueron cada vez más mordaces cuando México procedió a promulgar su legislación,[ 38 ] poniéndose de manifiesto el carácter intervencionista de la doctrina que el presidente Calvin Coolidge y su secretario de Estado habían adoptado en materia de política exterior.

Este periodo comenzó con un aide-mémoire, sin firma, dirigido por Kellogg y presentado por el embajador americano al secretario de Relaciones Exteriores de México, Aarón Sáenz, el 17 de noviembre de 1925.[ 39 ] En este documento el gobierno americano proponía negociar un tratado de amistad y comercio, para el cual, se afirmaba, ya no existían los impedimentos que había en 1924. Aunque ésta era la finalidad diplomática del comunicado, en el fondo se quería manifestar el desacuerdo del gobierno norteamericano ante los proyectos legislativos en discusión. Se afirmaba que un tratado semejante sería muy conveniente, porque los americanos afectados con dicha legislación apelarían a su gobierno, y éste no tendría otra alternativa que respaldar sus derechos. Recordando las negociaciones hechas en mayo de 1923, se insistía en que era necesario ponerse de acuerdo ahora que se trataba de formular una nueva legislación, insinuando que ésta afectaría lo estipulado anteriormente.[ 40 ] Sáenz respondió a Sheffield, el 27 de noviembre, diciéndole que

por más que usted manifiesta su decidida actitud de no querer intervenir en la legislación mexicana que está elaborando ni tampoco de criticarla, repetidas veces se refiere a ella, debo entender que es esa legislación la que preocupa a usted y la que cree que puede perjudicar a los intereses americanos y contrariar el espíritu amistoso de las pláticas [de mayo de 1923].[ 41 ]

Tomando esta consideración le hacía dos aclaraciones importantes: primero, que los acuerdos de 1923 no podían ser invocados porque se trataban de meros intercambios de puntos de vista sin valor jurídico, a excepción de las convenciones de reclamaciones y, segundo, que la legislación pendiente no tenía la intención de dañar a los extranjeros y a los capitales que vinieran a radicarse en México, sino que, por el contrario, se había dado con el objeto de disipar la vaguedad que había en esa materia y que era perjudicial para esos inversionistas.[ 42 ] Por otra parte no desechó la propuesta para la firma del tratado sugerido, diciendo que su gobierno estaba "dispuesto a negociar con los Estados Unidos un tratado de amistad y comercio, siempre que este tratado proteja los legítimos intereses de ambos países y tenga un carácter de estricta y efectiva reciprocidad y de reconocimiento y respeto de las partes contratantes".[ 43 ]

Estos dos documentos dieron principio a la controversia diplomática que giró en torno al problema de si dicha legislación se ajustaba o no a los principios del derecho internacional. Las objeciones del gobierno americano se basaron en las siguientes cuestiones:

a) el problema de la confirmación de derechos;
b) si la legislación del artículo 27 era retroactiva y confiscatoria;
c) la restricción de “acto positivo”;
d) si el gobierno de Calles estaba o no dispuesto a cumplir con lo acordado en las Conferencias de Bucareli;
e) el problema de la “zona prohibida”;
f) si los extranjeros podían renunciar a recurrir a la protección de sus gobiernos en caso de conflicto con México;
g) el que los extranjeros no pudieran poseer más de un cincuenta por ciento de propiedades agrícolas;
h) la obligación de denunciar las tierras petroleras según circular número 11 dada por Carranza el 15 de enero de 1915.

En estos puntos se centró el tema de discusión entre los dos gobiernos, que tuvo todos los caracteres de alegato jurídico. El capítulo agrario de esta reglamentación fue relegado a un segundo plano por parte del Departamento de Estado para dar importancia a la parte correspondiente a la cuestión petrolera.[ 44 ]

Los argumentos en los que se basaba el gobierno de los Estados Unidos para acusar de confiscatoria y retroactiva la legislación mexicana eran los siguientes:

Primero. El hecho que los propietarios estuvieran obligados a cambiar la propiedad por concesiones de cincuenta años era una medida confiscatoria y retroactiva, pues los norteamericanos iban a ser desposeídos de los derechos legalmente adquiridos con anterioridad.[ 45 ] Se alegó también que confirmar un derecho que había sido intemporal antes de 1917, no podía ser limitado en su duración. En una nota dirigida al secretario de Relaciones Exteriores de México, Kellogg razonaba al respecto lo siguiente:

Todo [Estado] soberano tiene el derecho absoluto, dentro de su propia jurisdicción, de promulgar leyes que fijen la adquisición de bienes en lo futuro. Este derecho no puede ser cuestionado por ningún otro Estado. Si México desea impedir que los extranjeros adquieran en lo futuro derechos de propiedad de cualquier naturaleza dentro de su jurisdicción, este gobierno no tiene ninguna sugestión que presentar. Sin embargo, cuando cualquier gobierno extranjero tratar de desposeer a extranjeros de derechos de propiedad que ya han sido adquiridos legalmente, este gobierno, por lo que toca a sus ciudadanos, tiene el deber ineludible de hacer representaciones y esfuerzos para evitar esa acción. Este gobierno se ha preocupado, y se preocupa ahora, únicamente de los derechos de propiedad en México adquiridos debida y legalmente por ciudadanos americanos según leyes existentes en la época de adquisición, y ha solicitado en lo pasado, y solicita ahora que el gobierno mexicano, para la protección de esos derechos, imparta garantías proveídas por los principios generalmente aceptados de derecho y por la equidad.[ 46 ]

Segundo. La ley no reconocía los derechos legalmente adquiridos cuando las leyes mexicanas de 1884, 1892 y 1909 habían dispuesto que el propietario o arrendatario de la superficie de la tierra tenía derecho sobre los combustibles minerales y aceites contenidos en el subsuelo.[ 47 ]

Tercero. La ley no respetaba las decisiones de la Suprema Corte de México, que disponían respetar los derechos de propiedad de las corporaciones e individuos que hubieran efectuado "actos positivos" (citando los artículos IV, XIV y XV de la ley). Se afirmaba que en un caso de amparo sentenciado el 30 de agosto de 1921, la Suprema Corte de México había interpretado el párrafo IV del artículo 27 como no retroactivo en casos en que los derechos hubieran sido legítimamente adquiridos antes de la fecha en que la Constitución entrara en vigor y que en esto consistía el haber ejecutado "acto positivo". El mismo principio había sido utilizado en otros cuatro casos de amparo, estableciéndose, según las leyes mexicanas, un precedente que no podía ser desconocido. El gobierno norteamericano recordaba, además, que México se había comprometido a respetar y poner en vigor estas decisiones del poder judicial.[ 48 ]

Cuarto. La ley contradecía lo declarado en las conferencias de 1923 por los comisionados mexicanos respecto a que el gobierno mexicano se había comprometido a conceder derechos preferentes a los propietarios de la superficie o a las personas capacitadas para ejercer sus derechos preferentes al petróleo en el subsuelo que no hubieran ejecutado un "acto positivo".[ 49 ]

Según el gobierno de Washington, México quebrantaba su responsabilidad internacional, porque la ley en cuestión parecía no reconocer esos derechos preferentes, violando lo acordado en 1923. Decían que las promesas dadas por Obregón en las Conferencias de Bucareli habían sido previas al reconocimiento, y que éste no se hubiera concedido si no se hubiera tenido confianza en el cumplimiento de aquéllas.[ 50 ] Haciendo estas consideraciones el gobierno norteamericano esperaba:

que la reglamentación que expedirá su excelencia el presidente confirmará los derechos de propietarios del subsuelo, quienes con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1917 habían adquirido derechos de acuerdo con las decisiones de la Suprema Corte de México, y que hubiesen ejecutado actos positivos según quedaron definidos por las declaraciones y convenios hechos por el gobierno mexicano con fecha 2 de agosto de 1923, durante las negociaciones hechas ese año y de acuerdo con las repetidas seguridades del gobierno mexicano hechas muchas veces desde 1920 y más especialmente en 1923.[ 51 ]

Ante estas cuatro argumentaciones, México sostuvo, por su parte, que las leyes reglamentarias del artículo 27 de la Constitución no eran de carácter retroactivo ni confiscatorio, pues expresamente respetaban los derechos adquiridos con anterioridad a 1917:

si bien es cierto que la ley mexicana disponía lo que se expone y que conforme a la nueva legislación los depósitos de petróleo son de propiedad de la nación, esto no significa que se desconozcan derechos legalmente adquiridos con anterioridad. En efecto, un derecho no se adquiere sino por su ejercicio. El propietario de la superficie podía explotar el subsuelo como cosa suya, pero mientras no lo hiciera no podía adquirir la propiedad de cosa alguna que se encontrara en éste.[ 52 ]

Pero si esto implicaba una violación a una obligación internacional, México estaba dispuesto a indemnizar los daños que ocasionara la aplicación de dicha ley. A este respecto Kellogg había argüido que en casos específicos los efectos de la Constitución mexicana no podían tener reparación por los daños materiales ocasionados a propietarios americanos y rechazó el ofrecimiento mexicano de indemnizar si esos daños podían ser comprobados. Según su concepción del derecho de las naciones, cuando un acto de soberanía perjudicaba un título de propiedad se cometía una lesión para la que no existía compensación alguna, y que, por lo tanto, era un hecho confiscatorio en sí mismo y contrario al derecho internacional.[ 53 ]

En relación con las concesiones, válidas por cincuenta años, el gobierno mexicano sostuvo que no era retroactivo el otorgarlas, pues señalaban el término para el futuro ejercicio de ese derecho sin que se modificaran sus efectos ya consumados. Dar una concesión a cambio de un título actual significaba confirmarlo, porque se tenía la intención de repetarlo. Además, el plazo de confirmación a cincuenta años, se consideraba lo suficientemente largo como para poder agotar depósitos en explotación, y si esto no bastaba se aseguraba conceder una prórroga.[ 54 ]

En primer lugar, el hecho de que el título primitivo se confirme mediante una concesión da al propietario el derecho de dedicarse a las mismas actividades a que le daba derecho dicho título primitivo; en segundo lugar, el plazo que se señala es bastante amplio en términos de que dentro de él puede quedar agotado un yacimiento de petróleo, y aunque así no fuera, como la concesión es prorrogable, no resultaría perjuicio alguno; y, en tercer lugar, la prórroga de la concesión suprime la limitación del plazo señalado al ejercicio del derecho.[ 55 ]

Con el objeto de controlar la propiedad de su subsuelo y cumplir con sus principios constitucionales, México consideraba que la disposición que daba las concesiones por cincuenta años era una justa y equitativa solución. Se argumentaba que no podían existir leyes distintas para los derechos adquiridos antes de 1917 y para los que se adquirieron después ni tampoco era posible que rigieran principios diferentes para nacionales y extranjeros.[ 56 ]

A través de las notas de Sáenz, el gobierno mexicano manifestó su derecho a establecer las modalidades y modificaciones legales necesarias para defender sus intereses y hacer posible su desarrollo.[ 57 ]

Una ley posterior puede modificar el estado de derecho creado por una ley anterior sin ser retroactiva; y no sólo puede hacerlo sino que necesariamente tiene que ser así porque de otro modo la legislación quedaría inmovilizada, lo que es absurdo, porque el derecho no es más que un aspecto de la vida de los pueblos y tiene que irse modificando para adaptarse a las nuevas necesidades de éstos. De otro modo, no se habría suprimido la esclavitud, ni los mayorazgos, ni la sucesión forzosa, ni los censos irredimibles, etcétera. Siempre se supone que la nueva ley es mejor que la anterior y la única limitación puesta a la aplicación de aquélla, es la que no sea retroactiva, y no lo es en cuanto no ataca efectos ya consumados de un derecho, y en el caso de que se trata no había efectos consumados. Ahora bien, si se trata de los casos en que tales efectos han sido consumados, el artículo 14 de la ley provee a la aplicación no retroactiva de ésta.[ 58 ]

Aludiendo a la misma argumentación, Sáenz citó en una ocasión al presidente de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, diciendo lo siguiente:

La jurisdicción de la nación dentro de su propio territorio es necesariamente exclusiva y absoluta. No es susceptible de limitación alguna que no sea impuesta por sí misma. Cualquiera restricción a aquélla, cuya validez se derivara de una fuente externa, implicaría una disminución de su soberanía en la misma extensión en el poder que pudiera imponer tal restricción.

Por consiguiente, todas las excepciones al poder absoluto completo de una nación dentro de su territorio deben derivarse del consentimiento de la nación misma. No pueden derivarse de ninguna otra fuente legítima.[ 59 ]

Siguiendo al mismo funcionario, Sáenz agregaba que los extranjeros estaban obligados a la obediencia temporal y local del país donde se encontrasen y estaban sujetos a su jurisdicción.[ 60 ]

El secretario de Relaciones Exteriores de México refutó así las críticas que hacía el embajador Sheffield. Ponía el caso de la legislación que existía en el estado de Illinois que era más estricta, pues los plazos que se daban para que los extranjeros se deshicieran de sus propiedades eran más cortos, y el incumplimiento de los preceptos era castigado con la pérdida de los bienes raíces o derechos de que se tratara en favor de dicho estado.[ 61 ] Hizo referencia también al carácter confiscatorio de otras leyes americanas como la que abolía la esclavitud en la Guerra Civil; la enmienda XVIII (Eighteen Amendment), que cancelaba millones de destiladoras; las leyes territoriales antijaponesas en California, y otras leyes análogas.[ 62 ] Concluía diciendo que, "según un reconocido principio de derecho de gente, una nación no debe reclamar por violaciones de derecho que ella misma no concede, y por eso no cabría que los Estados Unidos pretendieran impedir que México adoptara iguales leyes, en ejercicio de su soberanía".[ 63 ]

En lo referente al problema de la restricción de "actos positivos" se contestó al embajador norteamericano que, según el artículo 14 de la ley, los extranjeros que hubieran ejecutado "actos positivos" antes de la vigencia de la Constitución tendrían la confirmación de tales derechos. Que además en los artículos 5 y 6 de la ley orgánica de la fracción I del artículo 27 se establecía "que los derechos sobre bienes raíces ubicados en la zona prohibida que no tiene fines agrícolas, adquiridos legalmente por extranjeros con anterioridad a la vigencia, podrán ser conservados por los actuales propietarios hasta su muerte".[ 64 ] Citando el artículo 14 de la ley del petróleo se aclaraba que un "acto positivo" equivalía a que se hubieran iniciado trabajos de explotación petrolera o que se hubieran celebrado contratos con este fin antes de la legislación, y que estos casos se respetarían siempre y cuando fueran confirmados.[ 65 ]

Sáenz explicó que las leyes de 1884, 1892 y 1909 daban al propietario de la superficie o al que tuviera derecho a ella, la facultad de apropiarse de lo que hubiera en el subsuelo; pero que si el beneficiario no había ejecutado un "acto positivo" que tendiera a esa apropiación, no adquiría ningún derecho. Decía que en 1923 los comisionados americanos habían aceptado una enumeración de los casos en que se efectuaban dichos actos y que eran sustancialmente los mismos a que se refería el artículo 14 de la citada ley.[ 66 ] Sin embargo, el Departamento de Estado rechazaba definitivamente la distinción entre aquellas zonas donde se habían efectuado "actos positivos" y aquellas en donde no, y quería que el gobierno mexicano reconociera los derechos petroleros en toda la zona adquirida o arrendada antes de mayo de 1917.[ 67 ] El punto en desacuerdo consistía, entonces, en la definición de los "actos positivos", que según los norteamericanos se restringían con las leyes de 1925 en relación con lo acordado en Bucareli.[ 68 ] Sáenz contestó también que las sentencias de la corte, a este respecto, no serían modificadas. Pero recordaba que dichas sentencias no tenían el alcance de leyes ni quitaban al poder legislativo su facultad para expedir las que creyera convenientes. Sin embargo, insistió en que el ejecutivo mexicano seguiría la medida adoptada por la corte y concedería permisos para perforar a propietarios con derechos al petróleo.[ 69 ]

Por otra parte, el gobierno mexicano aclaró que las negociaciones de 1923 ciertamente habían concedido derechos preferentes a los propietarios del subsuelo o a las personas capacitadas para ejercer sus derechos preferentes al petróleo en el subsuelo que no hubieran ejecutado un "acto positivo", pero que el ejecutivo mexicano no tenía la intención de reconocerlos por tiempo ilimitado, para lo cual bastaba leer el párrafo IV de la sesión del 2 de agosto de 1923, en donde se especificaba aquello.[ 70 ]

Por lo tanto, la nueva legislación no violaba ninguna promesa hecha en las Conferencias de Bucareli, ya que dicha legislación no era confiscatoria ni retroactiva. El único acuerdo formal, hecho en esas pláticas, fueron las dos convenciones de reclamaciones, que fueron debidamente firmadas y llevadas a la práctica. No era la intención del gobierno de Calles repudiar las recomendaciones y el propósito del gobierno de Obregón, pero las conversaciones de los comisionados no tuvieron la fuerza de un tratado, ni comprometían a administraciones posteriores.[ 71 ]

Se contestó, por otro lado, que las conferencias de 1923 no habían sido una condición para el reconocimiento del gobierno de México y que, expresamente, se había aclarado este punto en un telegrama que Alberto J. Pani, entonces secretario de Relaciones Exteriores, había enviado al secretario de Estado, Charles B. Hughes en agosto de 1923.[ 72 ] En él, Pani sugería a los Estados Unidos que las convenciones de reclamaciones se firmaran diez o quince días después de haberse reanudado las relaciones diplomáticas entre los dos países, pues creía que

la simultaneidad o excesiva proximidad entre los dos actos referidos pudiera dar injustamente al primero de ellos la falsa apariencia de condicional, porque el gobierno de México propuso espontáneamente la firma de convenciones semejantes desde el 19 de noviembre de 1921 y, además, innecesaria porque las convenciones que van a firmarse no podrán entrar en vigor antes de la fecha de apertura del Senado americano.[ 73 ]

El párrafo I de la ley orgánica del artículo 27, que establecía la "zona prohibida" a lo largo de costas y fronteras, fue un motivo más de dificultades. El gobierno americano sostenía que este párrafo y el IV de la misma ley eran contradictorios, pues se hacía imposible que los extranjeros pudieran ver confirmados sus derechos en la zona dispuesta.[ 74 ]

Otra objeción importante era la "Cláusula Calvo" que obligaba a los extranjeros que adquirieran propiedades en México a no solicitar la protección diplomática de su gobierno respecto a dichos bienes, en caso de sobrevenir un conflicto con el de México. Los Estados Unidos consideraban que la firma del convenio como requisito para adquirir bienes por el extranjero constituía un repudio a la nacionalidad de origen, que no podían aceptar.[ 75 ] Kellogg anunció que un ciudadano americano, aun queriendo, no podía renunciar al derecho de recibir protección diplomática de su gobierno. Consideraba que el derecho de protección diplomática no era un derecho personal, sino que existía en favor de un Estado contra otro, pues el daño que hace injustamente un gobierno a un extranjero es daño que se hace al gobierno de éste.[ 76 ]

Considerando la postura internacional mantenida por Kellogg, resulta interesante y por demás ilustrativo citar directamente el argumento presentado por el secretario de Estado ante este problema.

Esta concepción de los derechos de una nación, conforme al derecho internacional, nunca ha sido aceptada por este gobierno, el cual, en lo pasado, ha notificado con frecuencia al gobierno de México que no admite que uno de sus ciudadanos pueda comprometerse por declaración o de otro modo, a obligar a su gobierno a que no invoque sus derechos según los principios de derecho internacional. De acuerdo con las reglas aplicables a las relaciones entre Estados, una lesión hecha por un Estado a un ciudadano de otro mediante denegación de justicia, es una lesión hecha al Estado cuyo ciudadano se lesionara. El derecho de su Estado para impartir lo que se pretende como protección diplomática no puede repudiarse por el individuo. Si a los Estados, por sus actos unilaterales, a los ciudadanos, por sus actos individuales, se les permite modificar o rehusar la aplicación de los principios del derecho internacional, el cuerpo de reglas establecidas por la costumbre de naciones como legalmente obligatorias para los Estados de modo manifiesto se derrumbaría gradualmente.[ 77 ]

En el fondo, el gobierno norteamericano pretendía sostener que la aplicación de las leyes del petróleo y tierras recientemente promulgadas constituían un caso de negación de justicia que hacía necesaria y legítima la protección diplomática siguiendo los principios más elementales del derecho internacional.[ 78 ]

Sáenz contestó a Kellogg que, en primer lugar, no se trataba de una disposición nueva, pues procedía de la Constitución mexicana de 1917. Por otra parte, el gobierno mexicano tenía el derecho soberano de establecer esa medida a los extranjeros que adquiriesen tierras en México. Argüía que ningún extranjero estaba obligado a adquirir tierras en el país, pero que si deseaba convertirse en propietario, tenía que aceptar el requisito que le imponían las leyes mexicanas.[ 79 ]

Alegaba también que el convenio que establecía la reglamentación no era, por ningún motivo, una renuncia de nacionalidad propiamente dicha ni implicaba el desconocimiento del derecho de protección. Se trataba de un convenio celebrado con el extranjero que adquiere bienes, a fin de que se comprometiera a no invocar la protección diplomática, pero sólo en lo que concierne a los efectos de la adquisición de tales derechos.[ 80 ] Es decir, se exigía al extranjero considerarse nacional sólo respecto de los bienes que le pudieran corresponder en la sociedad mexicana.[ 81 ] Concluía su razonamiento en la siguiente forma:

Es pues, una obligación contraída individualmente y que sólo produce efectos entre el que contrae y el gobierno mexicano, dejando por completo a salvo todos los derechos del Estado extranjero. Pero si el particular que ha contraído la obligación la infringe, tal infracción tiene que ser sancionada, porque una ley sin sanción no es tal ley. Y si la infracción sólo ha de afectar al individuo en lo particular, dejando por completo a salvo los derechos del Estado a que éste pertenece, no se comprende en qué pueda ser contraria al derecho internacional ni a la tesis sostenida por el gobierno de vuestra excelencia.[ 82 ]

Un punto más de controversia fue lo que prescribía el artículo IV de la discutida ley orgánica: la obligación de los extranjeros accionistas de compañías agrícolas en México de despojarse del exceso del cincuenta por ciento de las acciones en diez años, si se trataba de compañías, o a su muerte, en caso de personas privadas. Kellogg manifestó que esta disposición era retroactiva, pues privaba al extranjero propietario de numerosas fincas rústicas adquiridas conforme a las leyes mexicanas y, además, se le exigía desposeerse del dominio, control y manejo de su propiedad.[ 83 ]

El ministro mexicano contestó que la disposición mencionada se refería a derechos futuros como eran la muerte de un individuo ahora existente o en el transcurso posterior de diez años. Por lo tanto, sus efectos no podían considerarse retroactivos, puesto que no había derecho adquirido, sino simples expectativas de derecho. Citando el artículo 729 del Código Civil, definía la propiedad diciendo que era "el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las que fijan las leyes". Y que como las leyes no eran inmutables, el derecho de propiedad podía ser modificado por ellas para lo futuro.[ 84 ] En lo que se refiere a los efectos que dicho precepto pudiera tener sobre el pasado, Sáenz analizaba que "se da un plazo largo a los extranjeros para que se deshagan de lo que exceda del cincuenta por ciento de su participación en tales sociedades. Por lo tanto, la disposición no es confiscatoria porque el derecho se reconoce, y solamente se "exige su transformación". Agregaba que "tampoco es retroactiva porque no hiere derechos adquiridos, ya que [...] la forma en que un extranjero tiene un derecho puede ser cambiada por una nación soberana, con tal de que el derecho esencialmente se respete".[ 85 ] Hacía observar al gobierno norteamericano que, según principios universalmente aceptados, cada nación es soberana para legislar la propiedad en su territorio hasta llegar a prohibir que los extranjeros posean bienes raíces en México.[ 86 ] Finalmente, los norteamericanos se negaban a aceptar el requerimiento del denuncio de las tierras petroleras, según la circular número 11 dada por Carranza, fechada el 15 de enero de 1915.[ 87 ]

La discusión jurídica de la correspondencia llegó a tal punto de estancamiento para finales de 1926, que pareció haberse agotado toda posibilidad de acuerdo. El Departamento de Estado decidió abandonarla para buscar otra forma de llegar a una solución.[ 88 ]

La política del gobierno de los Estados Unidos se movía entre dos tendencias, una conciliadora, representada por numerosos hombres de negocios que sabían que siempre se encuentra la forma de acomodarse a la ley, y la contraria, que era la de los petroleros y a la que pertenecía el embajador James R. Sheffield.[ 89 ] Éste nunca abandonó su actitud inconforme e intransigente a los actos desarrollados por el gobierno del general Calles. Ya desde mediados de julio de 1926 había escrito a Kellogg explicando la necesidad de negociar por ultimátum con México.[ 90 ]

Comprendiendo que las ingeniosas notas de los diplomáticos mexicanos demoraban el arreglo de las cuestiones pendientes, incitaba a Kellogg a cerrar la correspondencia y a tomar medidas más drásticas.[ 91 ] Enviaba notas cada vez más enérgicas a sus superiores urgiendo al Departamento de Estado que difiniera su postura, debido a los rumores de que estallara una revolución en México que podría provocar la caída de Calles y donde la cuestión del reconocimiento podría resultar vital.[ 92 ] Consideraba que el gobierno de su país debía levantar el embargo de armas como medida efectiva para modificar la actitud del presidente mexicano.[ 93 ] Se ha llegado a afirmar, que para lograr sus fines, el embajador Sheffield tenía la intención de provocar una intervención armada de su país en México. Sin embargo, a pesar de las repetidas amenazas de Sheffield, Kellogg no mostró alarmarse y no le dio el apoyo que esperaba.[ 94 ] En realidad, la actuación del embajador llegó a estar seriamente limitada, aun cuando existían demostraciones de confianza por parte del secretario de Estado y del presidente norteamericanos, quienes posiblemente ya tenían otros planes en mente.[ 95 ]

En cierta ocasión el embajador Sheffield explicaba su penosa y difícil situación al senador James J. Wadsworth de Nueva York, miembro del comité de relaciones exteriores del Senado y amigo suyo:

Estoy verdaderamente angustiado de que exista la posibilidad de que los Estados Unidos puedan llegar a un acuerdo [con el gobierno de México] o dar marcha atrás [a sus intenciones]. Los mil quinientos millones de dólares que se han invertido en México, incluyendo los ahorros de cientos, si no es que miles de americanos, así como las vidas de nuestros compatriotas, están en entredicho. Constantemente me he pronunciado en el sentido de que tanto cada dólar que se invierte legalmente en México, así como la vida de cada uno de nuestros compatriotas, están bajo tutela de nuestro gobierno y sé que cualquier debilidad sería desastrosa.[ 96 ]